La Cassazione chiarisce le garanzie procedimentali e la presunzione di colpa per gli amministratori di intermediari finanziari
La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 360/2026 pubblicata il 7 gennaio 2026, ha affrontato questioni di grande rilevanza per tutti coloro che ricoprono ruoli di amministrazione e controllo presso intermediari finanziari sottoposti alla vigilanza della Banca d’Italia.
Al centro del pronunciamento vi è il delicato equilibrio tra le esigenze di vigilanza del sistema finanziario e le garanzie del diritto di difesa degli incolpati nei procedimenti sanzionatori amministrativi.
Il caso esaminato dalla Suprema Corte
La vicenda trae origine da un’ispezione condotta dalla Banca d’Italia presso una società di intermediazione mobiliare (SIM) tra novembre 2015 e febbraio 2016. L’attività ispettiva aveva fatto emergere una serie di gravi irregolarità: il mancato rispetto dei requisiti prudenziali per la tutela del patrimonio di vigilanza, operazioni illecite in pronti contro termine, l’assenza di adeguati sistemi di controllo interno e decisioni di investimento rimesse impropriamente all’iniziativa di un solo consigliere delegato. Queste disfunzioni avevano esposto la società a rischi talmente elevati da condurla alla liquidazione coatta amministrativa.
L’amministratrice delegata della SIM era stata sanzionata con una multa di 45.000 euro ai sensi dell’articolo 195 del decreto legislativo n. 58/1998 (Testo Unico della Finanza), per carenze nell’organizzazione e nei controlli previsti dall’articolo 6, comma 2-bis, dello stesso decreto. La professionista aveva contestato la sanzione davanti alla Corte d’Appello di Roma, sostenendo che le irregolarità fossero imputabili esclusivamente all’azione di un altro consigliere delegato, che aveva agito aggirando le procedure e violando i limiti della propria delega. L’opposizione era stata respinta e il ricorso in Cassazione ha offerto alla Suprema Corte l’occasione per ribadire principi fondamentali in materia di procedimenti sanzionatori bancari.
Il diritto di difesa nei procedimenti amministrativi: un bilanciamento delicato
Uno dei nodi centrali della questione riguardava la presunta violazione del diritto di difesa durante il procedimento amministrativo. La ricorrente lamentava carenze nel contraddittorio, mancata comunicazione di atti istruttori e sovrapposizione tra funzioni istruttorie e decisorie all’interno dell’organo disciplinare della Banca d’Italia.
La Cassazione ha chiarito che il procedimento sanzionatorio davanti alla Banca d’Italia non viola il diritto di difesa dell’incolpato perché il sistema prevede che il provvedimento amministrativo sia impugnabile davanti a un giudice indipendente e imparziale, dotato di giurisdizione piena. È proprio nel giudizio ordinario che si dispiegano pienamente le garanzie del contraddittorio tra le parti, conformemente agli articoli 24 e 111 della Costituzione.
In altri termini, il legislatore ha ritenuto sufficiente che nella fase amministrativa siano garantiti alcuni elementi essenziali: la comunicazione dell’inizio del procedimento, la contestazione degli addebiti, la facoltà di presentare controdeduzioni, l’audizione personale dell’incolpato e la messa a disposizione delle fonti di prova raccolte in sede istruttoria. Non è invece necessario che all’interessato sia comunicata la proposta di irrogazione delle sanzioni prima della decisione finale del Direttorio della Banca d’Italia, poiché il successivo controllo giurisdizionale pieno compensa eventuali limitazioni della fase amministrativa.
L’accesso agli atti: limiti e rilevanza dei documenti
Un secondo profilo di contestazione riguardava il diniego di accesso ad alcuni atti amministrativi che la ricorrente riteneva necessari per comprendere le contestazioni e predisporre un’adeguata difesa.
Sul punto, la Cassazione ha confermato un principio consolidato: non viola il diritto di accesso il rifiuto dell’ostensione di documenti secondari, acquisiti nel corso dell’ispezione ma non utilizzati dall’amministrazione per fondare gli addebiti, quando la loro messa a disposizione non risulti funzionale a garantire il diritto di difesa. In sostanza, chi richiede l’accesso a determinati documenti deve specificare non solo quali atti intende visionare, ma anche perché questi siano rilevanti ai fini della difesa, evitando richieste meramente esplorative.
La Corte d’Appello aveva infatti ritenuto generica la doglianza dell’opponente, che si era limitata a elencare i documenti richiesti senza chiarire la loro effettiva rilevanza. Questa valutazione è stata confermata in sede di legittimità, ritenendosi che spetti alla parte specificare l’accessibilità dei documenti, la loro disponibilità presso l’amministrazione e, soprattutto, la loro idoneità a incidere sull’esito del procedimento.
La presunzione di colpa per gli amministratori: un regime rigoroso
Il cuore della questione attiene però all’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa. La ricorrente sosteneva che le irregolarità fossero imputabili esclusivamente all’operato illegittimo di un altro amministratore, il quale avrebbe agito violando le procedure interne e i limiti della propria delega. Secondo questa ricostruzione, l’amministratrice delegata sanzionata avrebbe predisposto adeguati sistemi di controllo e selezionato accuratamente i responsabili, senza poter prevedere né impedire le condotte fraudolente del collega.
La Cassazione ha respinto questa tesi richiamando un principio ormai consolidato: in tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia nei confronti di soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo di intermediari finanziari, il legislatore individua fattispecie incentrate sulla mera condotta doverosa. Il giudizio di colpevolezza è ricollegato a parametri normativi estranei al dato puramente psicologico, limitando l’indagine sull’elemento oggettivo dell’illecito all’accertamento della riferibilità della condotta inosservante al soggetto incolpato.
In altri termini, una volta che l’autorità amministrativa ha integrato e provato la fattispecie tipica dell’illecito, grava sul trasgressore l’onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza, in virtù della presunzione di colpa posta dall’articolo 3 della legge n. 689 del 1981. Questa inversione dell’onere probatorio si giustifica con la particolare posizione di garanzia che gli amministratori rivestono: chi assume funzioni apicali in un intermediario finanziario si fa carico della responsabilità di assicurare il rispetto della normativa di vigilanza, predisponendo assetti organizzativi, gestionali e di controllo adeguati.
Nel caso esaminato, le carenze organizzative erano talmente gravi e diffuse da integrare una vera e propria inadeguatezza degli assetti di governance. Il fatto che alcune operazioni irregolari fossero state poste in essere da un altro consigliere delegato non esonerò l’amministratrice sanzionata dalla propria responsabilità, poiché proprio la mancanza di efficaci meccanismi di controllo aveva reso possibili quelle condotte illecite. In sostanza, la responsabilità non deriva solo dall’aver commesso direttamente l’illecito, ma anche dall’aver omesso di predisporre i presidi organizzativi idonei a prevenirlo.
Implicazioni pratiche per amministratori e professionisti
Questa pronuncia offre spunti di riflessione rilevanti per chiunque rivesta cariche direttive o di controllo presso intermediari finanziari. Il messaggio della Cassazione è chiaro: la posizione apicale comporta una responsabilità oggettiva di risultato per quanto concerne l’adeguatezza degli assetti organizzativi. Non è sufficiente affermare di aver predisposto procedure formalmente corrette o di aver selezionato collaboratori qualificati: occorre dimostrare che i sistemi di controllo erano concretamente efficaci e idonei a intercettare le anomalie.
Gli amministratori devono pertanto adottare alcune precauzioni fondamentali. In primo luogo, è indispensabile predisporre manuali delle procedure operative dettagliati, che individuino chiaramente i limiti delle deleghe conferite e i meccanismi di controllo su ciascuna area di attività. I sistemi di controllo interno devono essere periodicamente testati e aggiornati, documentando le verifiche effettuate. È inoltre essenziale che il consiglio di amministrazione sia costantemente informato dell’operatività della società attraverso report periodici e che tutte le decisioni rilevanti, specialmente in materia di investimenti e gestione del rischio, siano formalmente approvate dall’organo collegiale.
Sul piano processuale, chi si trova coinvolto in un procedimento sanzionatorio deve porre massima attenzione alla fase delle controdeduzioni amministrative, allegando ogni elemento probatorio utile a dimostrare l’assenza di colpa. Tuttavia, la strada per superare la presunzione di colpevolezza è stretta: occorre provare non solo di aver adottato le misure organizzative prescritte dalla normativa, ma anche che queste erano concretamente idonee a prevenire l’illecito e che l’evento si è verificato per causa del tutto imprevedibile ed estranea alla sfera di controllo dell’amministratore.
In caso di opposizione giudiziale avverso la sanzione, è fondamentale formulare motivi circostanziati e specifici, evitando doglianze generiche. Come chiarito dalla Cassazione, non basta elencare i documenti di cui si chiede l’accesso: occorre spiegare perché ciascun atto sia decisivo ai fini della difesa. Analogamente, le censure sulla motivazione della sentenza devono essere analitiche e dimostrative, indicando con precisione quali passaggi logici del provvedimento siano viziati e perché.
Conclusioni e orientamenti futuri
L’ordinanza n. 360/2026 si inserisce in un solido orientamento giurisprudenziale che privilegia l’effettività della vigilanza prudenziale sul sistema finanziario, pur nel rispetto delle garanzie fondamentali del giusto processo. La Cassazione conferma che il modello procedurale adottato dal legislatore è compatibile con i principi costituzionali e convenzionali, purché il controllo giurisdizionale successivo sia pieno ed effettivo.
Per gli operatori del settore finanziario, questa pronuncia rappresenta un monito: la compliance normativa non può essere affidata alla mera predisposizione formale di procedure e organigrammi, ma richiede un impegno costante nella verifica della loro concreta efficacia. La responsabilità dell’amministratore non si esaurisce nell’adempimento di obblighi cartolari, ma si estende alla vigilanza attiva sul corretto funzionamento dell’intera organizzazione.
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