La CEDU dichiara illegittimo l’accesso ai dati bancari da parte dell’Agenzia delle Entrate in assenza di controllo giudiziario effettivo
Con una sentenza destinata a fare discutere, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia per violazione del diritto alla vita privata dei contribuenti. Il caso riguarda l’accesso ai dati bancari da parte dell’Agenzia delle Entrate per finalità di controllo fiscale, effettuato senza adeguate garanzie procedurali.
La pronuncia del ricorso n. 40607/19, depositata l’8 gennaio 2026, impone al nostro Paese di rivedere profondamente il sistema di controlli fiscali sui conti correnti.
Il caso esaminato dalla Corte
Due contribuenti italiani si sono rivolti a Strasburgo dopo aver ricevuto dalle proprie banche la comunicazione che l’Agenzia delle Entrate aveva richiesto informazioni sui loro conti correnti, sulla cronologia delle transazioni e su tutte le operazioni finanziarie a loro riconducibili. Le richieste riguardavano periodi fiscali specifici e si basavano su autorizzazioni rilasciate dai direttori dell’Agenzia delle Entrate ai sensi dell’articolo 51 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972 e dell’articolo 32 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 1973.
I ricorrenti hanno lamentato l’eccessiva ampiezza del potere discrezionale conferito alle autorità fiscali dalla normativa nazionale e la mancanza di sufficienti garanzie procedurali in grado di proteggerli da eventuali abusi o arbitrarietà. In particolare, hanno denunciato l’assenza di un controllo giudiziario o indipendente, sia prima che dopo l’adozione delle misure di accesso ai dati bancari.
La questione giuridica alla base della controversia
Il cuore della questione riguarda l’equilibrio tra due interessi contrapposti: da un lato, il legittimo potere dello Stato di contrastare l’evasione fiscale attraverso controlli efficaci, dall’altro il diritto fondamentale dei cittadini alla riservatezza delle proprie informazioni finanziarie. L’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo tutela il diritto al rispetto della vita privata, che include anche i dati bancari, considerati dalla giurisprudenza europea informazioni personali degne di protezione.
Secondo la Corte di Strasburgo, qualsiasi interferenza nella vita privata deve essere “prevista dalla legge”, perseguire uno scopo legittimo e risultare necessaria in una società democratica. Il concetto di “prevista dalla legge” non si limita alla mera esistenza di una base normativa, ma richiede che la legge sia accessibile, prevedibile nelle sue conseguenze e rispetti il principio dello Stato di diritto. Ciò significa che la normativa deve indicare con sufficiente chiarezza l’ambito del potere discrezionale conferito alle autorità e le modalità del suo esercizio, prevedendo adeguate garanzie contro l’arbitrarietà.
Il quadro normativo italiano sotto esame
La disciplina italiana contestata prevede che l’Agenzia delle Entrate possa richiedere direttamente alle banche dati e informazioni relativi ai rapporti finanziari dei contribuenti, previa autorizzazione del direttore centrale o regionale dell’Agenzia stessa, oppure del comandante regionale della Guardia di Finanza. Questa autorizzazione rappresenta un atto interno all’amministrazione finanziaria, non soggetto a motivazione obbligatoria e non autonomamente impugnabile davanti ai giudici.
Le circolari amministrative emanate dall’Agenzia delle Entrate negli anni hanno tentato di specificare i criteri per l’esercizio di tale potere. La Circolare n. 131 del 1994 indicava che gli accertamenti bancari potevano essere effettuati nei confronti di evasori totali, soggetti privi di contabilità attendibile, operatori nel settore import-export, chi aveva emesso o utilizzato fatture per operazioni inesistenti, e persone la cui capacità finanziaria risultava in netto contrasto con il reddito dichiarato. Successive circolari hanno precisato che tali controlli dovevano essere effettuati solo dopo aver valutato attentamente il rischio di significative anomalie nelle dichiarazioni fiscali e, idealmente, quando fosse già stata avviata una verifica fiscale.
Tuttavia, la Corte di Cassazione ha ripetutamente chiarito che l’autorizzazione ad accedere ai dati bancari costituisce un mero atto preparatorio di carattere endoprocedimentale, che non richiede motivazione e non può essere impugnato autonomamente. Può essere contestato solo indirettamente, attraverso l’impugnazione dell’eventuale avviso di accertamento che dovesse successivamente scaturire dall’attività di controllo.
La decisione della Corte Europea
La Corte di Strasburgo ha rilevato che il sistema italiano di accesso ai dati bancari presenta gravi lacune dal punto di vista delle garanzie procedurali. In primo luogo, la normativa conferisce alle autorità fiscali un potere discrezionale praticamente illimitato. Le disposizioni legislative si limitano infatti a prevedere che l’accesso possa avvenire per verificare l’adempimento degli obblighi tributari, senza specificare ulteriormente le circostanze e le condizioni in cui tale potere può essere esercitato.
Benché le circolari amministrative abbiano tentato di definire criteri più dettagliati, questi non vincolano effettivamente le autorità fiscali. La giurisprudenza nazionale ha infatti stabilito che l’autorizzazione non richiede motivazione, rendendo impossibile verificare se i criteri indicati nelle circolari siano stati effettivamente rispettati nel caso concreto. Questa assenza di obbligo motivazionale conferisce alle autorità un potere sostanzialmente illimitato, incompatibile con i requisiti di “qualità della legge” richiesti dall’articolo 8 della Convenzione.
In secondo luogo, e questo è forse l’aspetto più critico della sentenza, la Corte ha ritenuto che il sistema italiano non offra alcuna forma di controllo giudiziario o indipendente effettivo sulle misure di accesso ai dati bancari. L’autorizzazione è rilasciata da un organo interno alla stessa Agenzia delle Entrate che richiede l’accesso, quindi privo dei requisiti di indipendenza necessari. I Giudici di Strasburgo hanno osservato che, sebbene non sia sempre indispensabile un controllo preventivo da parte di un’autorità indipendente, in tali casi deve comunque esistere un controllo successivo tempestivo ed effettivo.
La possibilità di impugnare l’autorizzazione davanti alle commissioni tributali attraverso il ricorso contro l’avviso di accertamento non costituisce, secondo la Corte, un rimedio effettivo. Questa via è infatti subordinata all’emissione di un avviso di accertamento, che potrebbe non verificarsi mai o arrivare anni dopo l’accesso ai dati. Inoltre, la giurisprudenza nazionale ha stabilito che l’irregolarità o persino l’assenza dell’autorizzazione non inficia la validità dell’avviso di accertamento, salvo che il contribuente dimostri uno specifico pregiudizio a un diritto o interesse costituzionalmente protetto. Il Governo non ha inoltre fornito alcun esempio giurisprudenziale di contestazioni accolte su questo punto.
Quanto al ricorso ai giudici civili, la Corte europea ha rilevato che il Governo italiano non ha dimostrato l’esistenza nella prassi di tale rimedio, né ha fornito esempi di casi in cui sia stato utilizzato con successo. Senza un obbligo di motivazione delle autorizzazioni, peraltro, risulta difficile immaginare quale tipo di controllo i giudici civili potrebbero effettuare.
Infine, anche il ricorso al Garante del Contribuente non è stato ritenuto sufficiente. Questo organismo, infatti, non ha poteri decisori vincolanti, ma può solo formulare raccomandazioni alle autorità fiscali, le quali rimangono libere di conformarsi o meno.
Le conseguenze pratiche della sentenza
La pronuncia della Corte Europea ha implicazioni di vasta portata per il sistema dei controlli fiscali italiano. Non si tratta infatti di un semplice caso isolato, ma di un problema sistemico che interessa potenzialmente migliaia di contribuenti ogni anno. La Corte ha infatti riconosciuto l’esistenza di un problema strutturale che richiede misure generali di riforma.
Ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione, l’Italia è ora tenuta ad adottare misure legislative per conformare il proprio ordinamento ai principi affermati dalla sentenza. In particolare, il quadro normativo nazionale dovrà specificare chiaramente le circostanze e le condizioni in cui le autorità fiscali possono accedere ai dati bancari dei contribuenti. I criteri già esistenti nelle circolari amministrative potrebbero costituire un punto di partenza, ma dovranno essere tradotti in norme vincolanti e accompagnati da un obbligo di motivazione delle autorizzazioni.
Inoltre, e questo è forse l’aspetto più rilevante, dovrà essere istituito un sistema di controllo giudiziario o indipendente effettivo su queste misure. Tale controllo dovrà essere accessibile e tempestivo, non subordinato all’eventuale emissione di un avviso di accertamento che potrebbe arrivare anni dopo o non arrivare mai. L’autorità deputata al controllo dovrà avere il potere di verificare il rispetto dei criteri normativi e delle condizioni che giustificano l’accesso ai dati bancari, e le sue decisioni dovranno essere vincolanti.
Per i contribuenti che si trovino nelle medesime condizioni dei ricorrenti, la sentenza apre prospettive interessanti. Sebbene la Corte abbia ritenuto sufficiente la constatazione della violazione come forma di riparazione nel caso specifico, la decisione costituisce un precedente importante che potrà essere invocato in sede nazionale e, se necessario, nuovamente davanti alla Corte di Strasburgo.
È importante sottolineare che la sentenza non mette in discussione il legittimo interesse dello Stato a contrastare l’evasione fiscale attraverso controlli efficaci. La Corte ha infatti riconosciuto che accedere ai dati bancari per verificare il corretto adempimento degli obblighi tributari costituisce un obiettivo legittimo. Ciò che viene censurato è l’assenza di garanzie procedurali adeguate, che espone i contribuenti al rischio di controlli arbitrari o sproporzionati.
La riforma richiesta dovrà quindi trovare un equilibrio tra l’efficacia dell’azione di contrasto all’evasione e il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini. È un equilibrio delicato, che altri Paesi europei hanno già cercato di realizzare attraverso sistemi di autorizzazione giudiziaria preventiva o controlli indipendenti successivi tempestivi.
Cosa devono sapere cittadini e imprese
Per i contribuenti italiani, questa sentenza rappresenta un importante punto di riferimento nella tutela dei propri diritti di fronte all’amministrazione finanziaria. Se ricevete dalla vostra banca la comunicazione che l’Agenzia delle Entrate ha richiesto informazioni sui vostri movimenti finanziari, è consigliabile rivolgersi tempestivamente a un professionista per valutare la situazione e, se del caso, predisporre una strategia difensiva adeguata.
Allo stato attuale, in attesa della riforma normativa, permangono i limiti evidenziati dalla Corte Europea. Tuttavia, la sentenza costituisce un precedente che può essere utilmente invocato per contestare eventuali accertamenti fondati su dati bancari acquisiti in violazione dei principi affermati dalla Corte di Strasburgo.
Le imprese, in particolare quelle di dimensioni medio-piccole, devono essere consapevoli che l’accesso dell’Agenzia delle Entrate ai dati dei loro conti aziendali rientra nella sfera di applicazione della sentenza. La tutela della riservatezza delle informazioni finanziarie non riguarda infatti solo i cittadini privati, ma si estende anche all’attività professionale e imprenditoriale.
È verosimile che nei prossimi mesi il legislatore italiano intervenga per conformare la normativa nazionale ai principi europei. Nel frattempo, il nostro studio resta a disposizione per fornire assistenza qualificata a chiunque si trovi coinvolto in procedimenti di accesso ai dati bancari da parte dell’Agenzia delle Entrate o debba affrontare accertamenti fiscali fondati su informazioni bancarie.
La sentenza della Corte Europea rappresenta un monito importante: anche nella lotta all’evasione fiscale, il rispetto delle garanzie procedurali e dei diritti fondamentali non è negoziabile. È un principio che dovrebbe guidare ogni riforma futura del sistema dei controlli fiscali in Italia.
